导 论
一 研究背景与问题意识
作为一个以农耕文明为底色和历史的大国，任何人都无法质疑农村建设的重要性。新世纪，中国的农村建设迎来前所未有的契机。2002年税费改革以后，党和国家对“三农”问题空前重视，对工农、城乡关系也作出了新的重要判断。2003年中央召开农村工作会议，胡锦涛总书记发表重要讲话，提出全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，因此要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。温家宝总理也指出：“全面小康大目标提出非常重要，但难点重点都在农村。”2004年，在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记在进行国际经验比较的基础上指出：“综观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”基于这种对“三农”问题的空前重视以及对工农、城乡关系的重要判断，2003年之后，国家陆续出台了一系列强农惠农政策，开启了以工促农、以城带乡的全新时代。在诸多名目的强农惠农政策中，2005年底出台的新农村建设可能是最为重要的一个。在一些学者看来，新农村建设不仅是国家送给农民的一份“大礼包”，更加包含了国家在全球化和风险积聚时代企图通过做实农村以获得可靠回旋空间的战略智慧。
贺雪峰认为：“中央提出社会主义新农村建设战略，具有重大的理论意义和现实意义，有可能为中国现代化提供一条崭新的道路，至少可以为中国现代化提供一个稳固的农村基础。”温铁军认为，社会主义新农村建设具有两个大方面的战略意义，一是促进国民经济转向健康稳定可持续发展，二是构建社会主义和谐社会，缓解“乡村可治理性”危机。有人估计，“从2006年新农村建设增加投资以来到2012年，总的增加的农村各种投资6万亿”。这种大手笔的投资可谓举世罕有，空前绝后。
由于中国农村的巨大体量，农村建设具有史诗般的级别。中国的新农村建设意义非凡，记录、整理和理解这一正在不断发生的进程也就成为知识界一项不可回避的任务。如何记录、整理和理解中国的新农村建设经验，研究者似乎必须克服两方面的困境： 一方面，在描述上如何实现从宏观到微观、从一般到具体的跨越；另一方面，在分析上如何实现在综合性内涵中获得理论上的聚焦和提炼。对于第一个困境，本书采用一般的“以小见大”的方法，即通过解读和透视一个地方性的经验来获得对整体的具体化理解。对于第二个困境，笔者采用了政策执行的观察视角，即把新农村建设理解为一种政策的层层落实和执行过程。非常幸运的是，笔者所在团队有幸结识了X区的地方官员朋友，可以近距离、历时性地观察该区域新农村建设的执行过程。
二 关于政策执行的相关研究
一旦将惠农政策的落实和执行情况上升为一种政策执行问题，那么回顾国内外有关政策执行的研究文献就显然是必要的。但是由于政策执行的文献浩如烟海，有关中国政策执行的文献更是分散难以集中，所以这里的文献回顾只能算作一种服务研究目的的粗浅尝试。
国外的政策执行研究
公共政策可以理解为“政府所作为和不作为的所有内容”。从完整的政策链条来看，政策过程可以区分为问题识别、议程设置、政策制定、政策合法化、政策执行以及政策评估。对公共政策而言，政策执行是一种政策目标的具体化和实现过程，具有极其重要的意义。但是长期以来，政策执行是政策形成与政策结果之间被忽视的“黑匣子”，政策执行研究一直到二十世纪七十年代才集中地受到学者的关注，政策执行也因为长期被忽视而被学者称为“缺失的环节”。1973年，普雷斯曼和威尔达夫斯基合写一本重要的著作《执行》，将政策执行研究提升为政策学研究的热门领域。
自此之后，政策执行研究吸引了大量学者的注意，相关研究文献如雨后春笋般涌现。西方的政策执行在研究取向上存在两种比较突出的研究理路或理论范式，即自上而下法和自下而上法。自上而下法的支持者认为政策执行主要关注的是“政策执行官员和目标群体的行为在多大程度上体现在一个权威决定中的政策目标相一致”。
萨巴蒂尔提出一种比较成熟的自上而下的政策执行模型，认为政策执行受到问题的可控性、构建执行的法律框架能力和影响执行的非法律性变量等三组因素的影响。与自上而下法相比，自下而上法的支持者认为，政策执行过程更应该理解那些涉及微观层面执行过程的参与者的目标、战略、活动以及相互关系。持自下而上法态度的学者普遍认为，“政策不是高层领导的决议， 而是最底层官员的行动，这些行动有时与正式颁布的政策相符，有时则背道而驰。”自上而下法的缺点是过于关注法令或制度，将政策执行过程仅仅视为一种纯粹的行政过程，忽视政策执行过程的政治内容。对自下而上法的批评意见则认为，自下而上的政策执行模型忽视了制度的合法性来源，以及对地方自治的过分强调，实际上地方和基层官僚只能在中央政府设置的制度框架下行动。
鉴于自上而下法过于宏观形式化的弊端，以及自下而上法容易陷入微观碎片化的困境，越来越多西方学者开始发掘能够综合两方面因素的政策执行理论，其中一种方向是构建介于宏观和微观之间的政策执行的中层理论，另一种方向试图将政策类型与政策执行联系起来研究，从而达到调和自上而下法和自下而上法之间的理论张力的目的。在中层理论建构方向上的努力产生了一系列研究成果，包括政策执行的组织模型、政策网络理论、倡议联盟理论、政府内政策执行的沟通模型，等等。
将政策类型和政策执行联系起来的研究试图说明政策的不同类型对政策执行产生的重大影响。里普利和富兰克林在洛伊的政策分类基础上，将公共政策区分为分配型政策、竞争性规则政策、保护性规制政策和再分配性政策，里普利和富兰克林认为，规制政策很难维持其执行的稳定性和日常化，同时执行过程中出现的冲突和争论比分配政策更严重，再分配政策执行过程中出现的冲突和争论，比分配政策和竞争性规制政策更严重。马特兰德的模糊冲突模型综合分析了自上而下法和自下而上法的偏颇之处，并根据政策特性的清晰性程度和利益的冲突性程度，将政策执行区分为四种类型，即行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行。由此分类，马特兰德得出结论，“当政策明确、冲突较低时，基于公共行政实践的传统的自上而下模型提供了对这种政策执行过程的精确描述”，“当政策模糊、冲突程度较低时，自下而上模型则提供了对这种执行过程的清晰描述”，而“当存在一项具有实质性冲突的模糊政策时，两个模糊都有些相关性”。
中国的政策执行研究
二十世纪八十年代之后，国内外学者开始关注中国公共政策执行的基本经验，相关冠以政策执行的研究文献大量涌现，遍及行政学、政治学、社会学、经济学等学科的学者投入了相当的关注度。从总体上看，国内外关于中国公共政策执行的研究集中体现在对三大问题的关注上，一是运用什么样的理论框架去概括和分析中国的政策执行经验，二是如何理解中国公共政策执行的分异现象，三是中国公共政策执行的执行偏差及其原因。
第一类研究试图提供理解中国公共政策执行经验的理论分析框架。依据理论模型建构的不同取向，有关中国公共政策执行的理论模型又可以区分为抽象性理论模型和具体化理论模型，前者意在抓住政策执行的“神”，后者则试图提供更加具体的观察视野。在抽象性理论模型中，政治动员模型和博弈模型最为著名。许多学者都不约而同地注意到传统的理性官僚制模型似乎很难准确地描述中国的政策执行经验。鉴于改革之前三十年中国政治密布、政治运动的非常态实践，有学者认为政治动员模型相比官僚制模型更加适应于对中国政策执行经验的理解。政治动员模型的特质是政策执行过程并不是按照循规蹈矩的官僚行政来完成，而是通过大量的动员政治来实现政策目标，比如意识形态宣传和对群众的大规模发动。
现实经验还表明，政治动员模型不仅适用于描述前三十年的中国政策执行经验，而且在一定程度上也适合于现阶段的中国。比如许多学者注意到，中国虽然告别了政治运动时代，但仍然使用“运动式”的执行手段来推动政府意图的落实，这种“运动式”的执行体现了转型期政府常态执行能力相对不足的现状。
政策执行的博弈模型试图抓住政策执行过程中不同主体之间的利益博弈的本质。改革之后，中国政府层级之间、横向机构之间发生分化，地方政府和部门机构成为利益主体，造成中央政府在一些政策的执行中失去对地方政府和部门的牢固控制，转而只能在与地方政府和相关部门的博弈中推动政策的执行，政策执行的不确定性显著增加。比如有学者指出，在中国公共政策执行过程中，地方政府之间形成了纵向的上级政府与下级政府之间的利益博弈关系和横向的各同级政府之间的利益博弈关系。纵向地方政府之间的利益博弈主要指向财权和政治利益的交换，横向政府之间的利益博弈主要是为了吸引实现经济增长所需的生产要素。
与抽象性模型相对，也有学者试图开发理解中国公共政策执行经验的具体模型。贺东航与孔繁斌认为，为了防止政策执行限于“碎片化”困境，中国公共政策执行过程体现为中国特色制度的高位推动，通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流等相关手段来解决公共政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题。龚洪波则将政策执行分解为“执行结构政策执行执行结果”三个层次，认为政策执行结构作为自变量、政策执行过程作为中间变量、政策执行结果作为因变量，三者的结合是理解中国公共政策执行的有效理论框架。
第二类研究关注的是中国公共政策执行中的分异现象。有关政策执行的分异现象的研究主要关注的是政策执行的差异性及其形成逻辑，在这里，政策执行的分异并不等于政策执行的失败或扭曲，而是关注不同政策在执行中的差异性命运，以及同一类政策在不同地区的差异性执行。对于不同政策在执行中的差异性命运，最为著名的研究由欧博文和李连江完成。欧博文和李连江通过对中国农村公共政策的观察，发现了一种地方干部选择性执行政策的现象。由于群众运动的平息、下管一级的干部任命制和强调指标化管理的干部责任制的推广，地方干部越来越唯上级意志是从，政策的实施也越来越依赖于指标的设计和贯彻执行。顶头上司权威的加强和指标化管理的普及造成了地方干部在执行指标易于衡量但不受村民欢迎的政策更加卖力，而抵制那些受村民欢迎却不容易被转化为约束性指标的政策。
对于这个问题的理解还有另外一种思路，这种思路也将不同政策遭遇的不同际遇放在中国政府的层级关系中去理解，但解释的关键点并不在于制度变迁，而是在于政策性质的差异性。比如魏姝就借用了洛伊的政策分类框架来解释中国的政策执行偏差问题，得出的结论包括： 分配政策的执行偏差往往是由政策本身的因素造成的；构成性政策执行的关键在于不同执行机构之间的沟通和协调；规制政策执行难度大，影响其有效执行的关键因素，一是规制对象的特点，二是能否有效控制规制者与被规制者之间建立在权钱交易基础上的合谋；再分配政策执行过程中地方政府、生产商和公众等利害相关者会围绕其所蕴含的巨大利益空间展开复杂的利益博弈。
竺乾威、殷华方等人则运用马特兰德的模糊冲突模型来解释中国的政策执行偏差，他们不约而同地认为，在不同的政府间关系和政策特性条件下，地方政府将会采取完全不同的政策执行策略行为。对于同一政策为什么会在不同地区产生差异性的执行效果，一种较有说服力的解释是，中央政府在推进缺乏成熟经验的政策执行时，为地方预留了相当大的地方自主试验权，地方可以按照地方的实际情况因地制宜地开展“政策试验”。这种解释将政策执行的分析放在一直分权框架下理解，政策执行的分异是得到中央政府的授权和鼓励的结果。但是，放在一种相对集权化的政策执行过程中，实际的政策执行模式仍然会呈现较大的分异性。比如，格贝尔对安徽省农村税费改革政策执行过程的研究就注意到相当明显的地区执行的不平衡性。格贝尔给出的解释逻辑是： 在中国的中央地方体制下，存在一种竞争的层级结构（competition under hierarchy），地方政府在政策执行过程中会分化为积极执行者和抵制执行者，而面对地方政府的抵制，中央政府又会采取新的政策工具予以应对，所以政策执行过程伴随着地方回应策略的分化以及中央政府的再调整，由此形成政策在不同地区的不平衡执行。
第三类研究关注的是中国公共政策执行中的执行偏差问题。与政策执行的分异现象有别，有关政策执行的偏差问题的研究主要关注政策意图的扭曲、变异和失败，以及对此的原因解释。实际上，有关中国公共政策执行的大部分文献可以归入此类。对于政策执行偏差的研究，来自“自上而下”视角的研究多将问题的焦点集中在中国的制度结构之上。比如美国学者李侃如对中国环境政策执行的研究，就将环境政策难以得到执行归咎为中国制度的职权划分和激励结构问题。中国政府的职权已被职能、地域和级别搞得零零散散，权威的碎片化构成了政策执行的制度障碍。而在激励结构上，中国的制度结构规定了各地倾向于保护地方利益，而把其他地方当作竞争对手。但问题是，多数环境问题超过了地方边界，需要不同地域政府合作方能有效解决。
国内政府研究的一些学者也往往从制度结构上分析政策执行的失败。比如丁煌认为政策执行阻滞是由制度缺陷所致，包括纵向的政府间权力划分缺乏规范、横向的机构间职能配置交叉重叠、政策执行行为的监督制度不健全，以及现行的干部管理制度的不足。钱再见和金太军认为政治社会化机制乏力、成本收益预期失衡和责任追究制度缺损是中国政策执行“中梗阻”现象的制度根源。陈雪琼、刘建平从组织学角度透视了政策执行的组织传播困境，认为中国行政体制结构的“科层制扭曲”特征是惠农政策组织传播困境的重要原因，等级化、人格化和非理性的科层结构阻碍了惠农政策信息传达到农村，惠农政策处于传播失灵、策略性执行以及监督缺位状态，政策实际执行效果远远低于政策预期与规划。
来自“自下而上”视角的研究则更加关注政策执行过程中的组织行为和社会情境的影响。比如，周雪光建立了“共谋”概念来解释中国的政策执行偏差问题。所谓在执行来自上级部门，特别是中央政府的各种指令政策时，基层上下级政府常常共谋策划、暗渡陈仓，采取“上有政策、下有对策”的各种手段，来应对这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。周雪光认为，共谋行为不能简单地归咎于政府官员或执行人员的素质或能力，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物。
与周雪光的观点相似，许多对相关具体政策执行的实证研究也表明政策执行的失败根源于制度设计和执行中的不可行性。比如，董强和李小云以计划生育政策执行情况讨论了农村政策执行中的上级对下级缺乏事实上的约束能力的监督软化问题。他们认为中国现行的压力型体制导致了政策目标分解到基层政府无法完成的地步，这是导致政策监督软化现象的制度根源。
同样是对于计划生育政策执行的实证研究，艾云从组织社会学角度解读了上对下的监督失败问题，政策执行中的监督失败在于非正式组织行为的普遍存在，其根源则是政策实施的组织结构、组织设计的不合理，尤其是监督制度、激励制度与组织目标、政治环境方面的不兼容和内在矛盾。
另外一些研究从委托代理关系上解释政策执行的偏差和失败。谭秋成认为中国制度体系所规定的多层委托代理关系是导致农村政策在执行中变异走样的制度根源。比如有研究者对农村扶贫项目的经验研究就说明，作为代理人的地方精英很容易被实际利益所俘获，从而使得财政扶贫资金偏离原来的政策目标。还有一些研究注意到，在许多地方，农村低保政策很难覆盖到真正的目标群体，而是被地方干部当作一种治理资源予以使用。
还有一种对政策执行偏差的解释思路关注于社会关系网络对政策执行的影响。比如有研究者指出，“政策执行悖论”应当关注政府无法控制的社会因素。在正式组织和社会关系网络的双重制度规约下，政策执行者在纵向和横向模式的交叉点上执行政策，前者是一种垂直的、以等级权威作为基础的行动逻辑，后者则是以人缘情感为准则的行动逻辑。如果正式组织与社会关系网络无法有效契合，尤其当正式组织深陷于人缘化社会关系时，政策执行走样将在所难免。
文献评析与研究思路
由于国内外政策执行的相关研究文献已经可以用汗牛充栋来形容，上述文献的回顾难免会存在挂一漏万的危险。但上述所及的文献仍然对本书的研究提供了不少启示。
第一，对新农村建设政策执行过程的研究应该在“自上而下”和“自下而上”两种视角之间寻求平衡。在研究新农村建设政策执行过程中，不仅要描述和分析新农村建设的宏观制度背景，高层级政府的政策意向，同时要关注地方情境和地方官员的行为逻辑，以及作为政策执行的目标对象的村庄和农民对自上而下输入的政策的自下而上的回应。
第二，政策分类对于政策执行研究的重要性。正如马特兰德所指出的，政策执行的“自上而下”模型和“自下而上”模型之间的分歧在很大程度上可以通过政策分类加以化解。所以在本书对新农村建设政策执行过程的分析必须立足于对新农村建设政策类型和政策性质的充分甑别。
第三，对新农村建设政策执行过程的研究应当结合中国式集权体制及其运作特征来分析，特别是要关注政策执行过程中不同层级政府之间的互动。
第四，对新农村建设政策执行过程的研究应当注意政策执行中的分异和偏差现象，并分析这些政府行为的生成逻辑与体制根源。
第五，目前学术界就某个农村政策执行案例为对象的深入研究还比较少见，本书对新农村建设政策执行过程的研究具有一定的理论与实践意义。
三 政策执行的层级响应模型
对政策执行过程的研究离不开一定的分析框架，因为一定的分析框架提供了研究者分析事物的视角和思路，以及处理经验材料的方式和手法。从理论建构角度来说，建立对新农村建设政策执行过程的分析框架应当满足三个方面的要求： 一是结合新农村建设的政策性质来完成。因为新农村建设的政策性质直接决定了分析框架的适用性。二是结合可借鉴理论模型来完成。这就要求在对分析模型建构的时候，充分搜寻已有合适相关的理论模型，力求做到“站在已有研究的肩膀上”。三是结合中国体制和中国社会的特质来完成。分析框架的建立应当纳入中国式集权体制和中国农村的乡土社会的视野，因为新农村建设政策执行过程几乎同时运行于这两种并行场域。
政策性质与可借鉴理论模型
新农村建设的政策性质可以从多个角度予以透视。第一，从政策执行的目标对象上来说，新农村建设虽然属于一种选择性惠农政策，即新农村建设并不是普惠的，而是一种特惠的惠农政策。第二，从政策执行的资源获取上来说，新农村建设作为一种特惠的惠农政策，政策执行的目标对象并不是单一的资源接受方，同时也是主要的资源投入主体。第三，从政策的层级利益结构上来说，新农村建设政策执行过程涉及多层级政府的共同参与，新农村建设并不会像某些规制性政策那样在政府之间制造明显的利益冲突结构，但是也不会为地方政府和官员提供高强度的利益激励。第四，从政策的模糊性角度来说，新农村建设在政策目标和政策执行手段上都具有模糊性特征。新农村建设政策执行过程明显具有“干中学”的特点，中央政府和地方政府都缺乏现成的操作指南，只能依靠地方政府因地制宜地通过政策执行试验不断获取和积累。所以总结来说，新农村建设在政策性质上可以理解为： 一方面，新农村建设是一种特惠性且需要社会资源投入的惠农政策；另一方面，这种惠农政策并不会明显地遭致地方政府和官员的抵制或欢迎，且政策执行过程具有明显的试验性特征。
马特兰德提出的模糊冲突模型对于理解中国的新农村建设的政策执行过程具有重要的启示意义。依据政策的模糊性（目标、手段）和冲突性（上下级之间）两个维度，马特兰德将政策执行过程分为四种类别：行政性执行；政治性执行；试验性执行；象征性执行。见图a。
行政性执行的目标是给定的，用以解决现有问题的技术是已知的，信息从上到下流动。执行以垂直的方式得到指令，每一基本环节都接受来自上一层的指示，因而具备了一些理性决策过程所具有的先决条件，如果在执行中能够得到充分的资源，那么想要的结果事实上是可以保证的。这是一种比较典型的马克斯•韦伯的官僚制式的执行范式，下级忠诚地执行其被委托的责任。政治性执行的特点在于政策参与者有明确的目标，但由于这些明确界定的目标互不相容，因而引发冲突。同样，冲突性的竞争可以通过政策手段发生。政治执行的主要原理是执行结果是由权力决定的。就这类政策而言，顺从不是自发的。试验性执行的结果在很大程度上取决于哪些参与者是积极的并牵涉最深。指导这一执行的主要原理是情境状况支配着执行过程，结果主要取决于地方微观执行环境中的资源与参与者。象征性执行由于高度的模糊性导致结果因地而异，其主要原理就是地方层面的联盟力量决定了结果。象征性执行与政治性执行的区别在于地方微观层面而不是中央宏观层面的联盟力量决定了执行结果。最终，马特兰德得出结论，当政策明确、冲突程度较低时，自上而下模型可以为政策执行过程提供精确描述，而当政策模糊、冲突程度较低时，自下而上模型则对执行过程提供了更加精确的描述。
按照马特兰德的政策执行理论，新农村建设的执行模式比较符合试验性执行模式。因为新农村建设的政策性质具有模糊性和低冲突性两大特点。政策性质相对模糊，一方面，新农村建设的政策目标过于“包罗万象”，侧重点难以把握，另一方面，新农村建设的模糊性体现为实现政策目标的手段的模糊性，新农村建设是一种需要高度考虑地方差异，必须因地制宜，这决定了高层级政府无法也不应该过于明确地设定具体目标，以避免绑缚地方政府的手脚。政策性质的低冲突性可以这么来认识： 高层级政府将新农村建设当作一种政治任务要求地方政府去因地制宜地执行，这时起关键作用的是地方政府的积极性。地方政府有没有积极性，关键是要看新农村建设与地方政府之间的激励关系，到底是一种冲突性的激励结构，还是一种相容性的激励结构。当前中国地方政府的发展主义导向相对明显，新农村建设作为一种自上而下推动且需要地方政府提供财力支持的政策过程，并不能构成对地方官员的强激励，但是另一方面，新农村建设也不构成对地方政府和官员的高冲突结构，新农村建设的推动并不妨碍地方政府核心目标的实现，取得新农村建设的成就还会使地方官员受到上级政府的肯定，以及人民群众的拥护。所以可以说，新农村建设虽然不能像经济发展一样激励地方政府和官员的投入，但也不会受到地方政府和官员的过分抵制，新农村建设最终执行的情况取决于地方的实际情况和地方官员的主观偏好，将会呈现较大的地方差异性。
政策执行的层级响应模型
马特兰德的模糊冲突模型能够较好地解释新农村建设中最为可能得到一种“试验性执行”的待遇，地方政府在新农村建设中掌握了高度自主性，这无疑在理论上提供了比较深刻的洞见。但是，“试验性执行”只能在中观层面锁定新农村建设的认识框架，更为微观的认识则需要对“试验性执行”进行更为深度的开发，以弄清具有高度自主性的地方政府在地方场域内是如何处理新农村建设的，这种“试验性执行”是如何得以展开的。就此而论，笔者认为新农村建设的过程可以通过政策执行的层级响应模型予以观察，见图b。
政策执行的层级响应模型，认为政策执行的本质是在特定的执行环境下，上级单位相对下级单位的执行力建构，以及下级单位相对上级单位政策意图的策略性响应过程。在这里，一级单位是指一个治理层级，上下级单位也是一个相对概念，中央政府作为上级单位，省级政府是下级单位，省级政府作为上级单位，市级政府是下级单位，市级政府作为上级单位，县级政府即为下级单位，县级政府作为上级单位，乡镇政府即为下级单位，乡镇政府作为上级单位，村级组织即为下级单位。由于新农村建设采取了以县为主的实施模式，在县一级将形成具体化、操作化的政策版本，所以分析的重点主要体现在县、乡、村三个层次，集中讨论县乡之间、乡村之间的互动过程。
上级单位相对下级单位的执行力建构涉及四个方面内容。一是组织管理能力。新农村建设作为一种自上而下推动的系统工程必须具备得力的组织安排，组织管理能力的高低直接影响到实际的执行结果。在官僚科层体系的结构下，组织管理能力的建构涉及管理体制的理顺、专门机构的设立、协调机制的建立、权力职责的配置，以及工作流程的构造等内容。二是资源配备能力。对于上级单位来说，没有充足的资源将很难有效地调动下级单位的参与，上级单位不仅要出台细致的政策文本，更为关键的是要配备足够的资源。三是政策学习能力。在新农村建设的政策执行中，高层级单位只提供了非常模糊的意识形态性语言，并且强调建设要因地制宜。以县为主的实施模式意味着县一级需要形成具体化和操作化的政策版本，但是县级单位在一开始并没有成型的经验可循，只能够“边干边学”地在实践和试验中探索经验，这意味着政策学习能力直接决定了新农村建设的执行结果。政策学习的一个重要办法是在内部搞“试点”，即通过建设示范单位的方式来积累政策执行的经验。四是执行动员能力。由于新农村建设并非属于强制性的政策执行过程，下级单位具有很大的选择性空间，上级单位为了有效调动下级单位的积极性就必须充分依赖于动员技术的运作。由于县、乡、村三级之间的运行于地方官场和乡土社会，政策执行的动员技术往往会涉及官场内复杂的非正式行为的运作，与此同时，大量的乡土社会规范成为有效动员的社会性资源。
下级单位相对上级单位政策意图的策略性响应，是指下级单位作为具有利益自主性的一级主体，对上级单位政策意图并不会刻板地、不折不扣地予以贯彻，而是会结合自身的条件和利益对上级政策意图进行选择性地采纳和修正，最终实现政策执行与下级单位的条件和利益的兼容与调和。这里的条件是指下级单位可供配合于新农村建设的软硬件资源，包括经济实力、自然人文环境，以及干部和群体的积极性等因素。这里的利益涉及下级单位作为一级利益主体对新农村建设的利益认知。由于新农村建设在原则上属于非强制性政策执行过程，在基于不同的条件和利益认知的基础上，下级单位对上级单位的执行力建构将呈现出差别化的响应策略。在下文阐述的案例中，不同乡镇之间参与新农村建设的程度存在较大的分化，这一方面是因为不同乡镇在面对县级政府的执行力建构之下，由于乡镇官员的主观偏好和乡镇财力的差异，乡镇官员采取了不同类型的响应策略；另一方面，乡镇之间的执行分化来自自上而下的选择性扶持，那些选择对新农村建设进行强参与的乡镇获得了县级政府更多的“偏爱”和关照。在新农村建设中，那些采取强参与的乡镇也会对其下的村一级展开类似的执行力建构过程，而隶属于这些乡镇的村庄（行政村和自然村）同样面临着如何处理新农村建设的问题，实际上村庄与乡镇一样，对新农村建设的参与程度存在巨大的差异。这种差异一方面也显然与村干部的策略选择相关，如同乡镇官员一样，村干部在理论上也具有强参与策略和弱参与策略这两种选择。但是由于那些对新农村建设存有“抱负”的乡镇，为了实现新农村建设的整体推进，乡镇一级会展开对村一级的高强度动员，这时弱参与策略将不会成为选项，村干部只会存在主动参与和被动参与两种情况。除了村干部的策略选择之外，决定村庄对新农村建设参与程度的还有两个因素，一是乡镇的选择性扶持，一是村干部必须回应的村民压力。乡镇官员对新农村建设的主观偏好更多地来自政绩预期，而缺乏晋升预期的村干部的主观偏好主要取决于干部的事业心和权威维护的考虑。
最后来看政策执行的层级响应模型的执行环境。新农村建设的政策执行过程几乎同时运行于中国式集权体制和中国农村的乡土社会，那么在这种情况下，对新农村建设政策执行过程的分析必然难以绕过这种场域的基本特点。先看中国式集权体制的基本特征。必须说明的是，中国式集权体制极其复杂多端，任何企图勾勒其基本轮廓的尝试都存在着以偏概全的风险。笔者在这里尝试抽离出来的中国式集权体制的制度特征显然意在服务于本书的分析，而不是企图获得一种对中国式集权体制的整体性认知。第一，集权与分权的并行与互嵌。中国式集权体制的一个面目是高度集权，这体现在国家权力的高度一元性，国家权威相对于社会力量的压倒性优势，中央政府相对地方政府的选择性权力集中，以及同一治理层级之中主要官员对地方权力的集中占有。另一方面，中国式集权体制又具有相当明显的分权面目，这种分权体现在纵向的不同层级政府之间，横向的部门机构之间。所以可以说，中国式集权体制是集权和分权共同镶嵌而成的权威系统。在本书对经验材料的整理当中将会看到，位于地方权力核心的主要官员对新农村建设的政策走向发挥着举足轻重的作用。第二，政府间事权划分的不明晰。有学者已经令人信服地总结了中国体制存在高度的“职责同构”现象，即不同层级政府拥有相似的事权集合。
这种事权划分不清的制度结构所造成的分工和执行困境往往需要通过不断地出台专门政策文件来协调，但对高层级权力而言，事权划分的不明确实际上为它们在政策运行中依靠优势权威实行权力的再集中提供了制度空间。本书对X区新农村建设经验的观察即体现了在不同时段，不同层级政府对新农村建设的主导权存在着相当程度的波动，而这种波动又影响了新农村建设政策执行的模式和实际操作。第三，地方政府行为的公司化导向。在发展主义大旗之下，中国的地方政府已经在许多方面形同公司。
地方官员高度关注经济类指标的实现（最重要的是财政收入和GDP），而对一些无法创造“利润”的社会类指标缺乏关心。新农村建设政策出台之时，正好迎头赶上中西部地方政府大举拥抱公司化导向的时代。在资源有限的情况下，虽然新农村建设并不必然会受到地方政府的抵制，但新农村建设政策执行过程必然受到财力分配导向和官员个人偏好的巨大影响，新农村建设政策执行的广度、深度和方向具有明显的不确定性。第四，地方官员对社会需求的回应性迟钝。集权体制永远需要面对政府偏好和社会需求之间的矛盾和张力。在中国式集权体制下，中央政府是政治责任的总代表，地方政府和官员权威来自法律规定和上级任命，党管干部和任命制、任期制、回避制使得地方官员容易产生“唯上不唯下”的行为导向。在实际政策执行中，地方官员并不会选择老百姓最欢迎的政策执行方式来执行，而是选择上级权力欢迎并能体现自身政绩的政策执行方式。从本书后文的分析不难看到，X区新农村建设执行模式发生的转变，在一些乡镇的具体操作中，政策导向已从农民利益倒向官员的政绩利益。第五，上对下的指标化管理。“文革”结束之后，中国逐渐告别政治运动，进入常态社会。与常态社会相对应的体制特点则是正式官僚制度的普遍恢复和正规化，这其中一个明显的体现即是上级政府越来越习惯于通过各种目标考核体系来实现对下级政府的指标化管理。
1954年，管理大师德鲁克在《管理实践》一书中首次提出了“目标管理”的概念。根据江苏省人事厅厅长的回忆，从上世纪八十年代开始，我国各级政府部门陆续引入目标管理，并与岗位责任制相结合，形成政府目标责任制。这种指标化管理往往会在体制的横向单位之间形成围绕实现关键指标的锦标赛式的地方竞争。
这种指标化管理一方面对下级单位施加了绩效压力，但是如若指标设计和考核不当，则会产生大量的弄虚作假的行为。第六，基层政府权力的非正规运作。在中国式集权体制下，基层政府权力直接面对社会，并承担绝大多数政策执行功能，但基层政府权力却表现出明显的非正规性，即与理性官僚制模型所设定的政府行为方式相背离。一方面，与高层级政府相比，基层政府处于国家与社会的接合部，这种“首鼠两端”的地位决定了基层政权权力需要经常借用国家和社会两种资源来执行政策。在本书讨论的经验案例中，县乡干部在执行政策时需要启用大量的社会机制，正式权力在一定程度上被非正式运用。另一方面，在地方官场上，除了县级主要领导来自域外，几乎所有县乡干部都来自地方，在同一区域的长期工作、生活和交流，使得县乡干部之间高度熟悉，正式组织之下分布着密集的非正式关系网络，正式权力的运行夹杂着大量的“关系运作”的成分。
乡土社会是新农村建设的社会环境。乡土社会一词出自著名社会学家费孝通先生，用以描述中国农村社区的基本特质。对中国来说，虽然历经时代变迁，并且存在着明显的区域差异，但是广大农村地区仍然残留着浓厚的乡土社会痕迹。由于乡土社会构成了新农村建设政策执行的社会环境，实际上只有从乡土社会的视角出发，才能更好地理解新农村建设的执行实践。从分析意义上来说，当前中国的乡土社会的以下特点与新农村建设的政策执行过程存在着实质性的关联。第一，逐渐褪色的熟人社会。乡土社会的实质是一种熟人社会，即居住于同一社区的农民之间的高度熟悉，以及由此形成的农民之间高度互惠性的行为模式。有学者已经注意到，在工业化、城镇化和市场化的多力冲击下，广大农村地区的乡土社会已经褪色，成为一种相互不太熟悉的半熟人社会。
仅就本书研究的区域而言，该地区的村庄显然受到了工业化、城镇化和市场化的深度冲击，但村庄仍然保留了相当程度的熟人社会特质。从经济学意义上来说，熟人社会最大的功用是提供了一种重复博弈的条件，从而起到了压制短期投机行为的作用。而从社会学意义上来说，熟人社会意味着村庄作为一种共同体的存在，村庄成员之间发生着密集的、互惠性的社会交往。第二，村庄集体主义传统的衰减。费孝通言说的乡土社会结合的是1949年前的经验，而1949年之后的一段时期，中国农村被强制性地纳入一股强大的集体主义传统，并笼罩性地体现在村庄生产、生活的方方面面。集体主义传统虽然压制着村民的自由，但是却可以节约村庄集体行动的交易成本。
农村改革之后，集体主义传统在不断衰减，村民在获得行动自由的同时，也不得不面对村庄集体行动交易成本被大幅抬高的困境。如果将新农村建设的政策执行过程理解为一种国家力量撬动的村庄集体行动过程，那么村庄的集体主义传统的衰减意味着村庄内生的组织动员系统的失效和乏力。在本书的案例中可看到，如若不是国家的动员和辅助性的组织作用，即便存在巨大的受益，农民也不容易自发联合起来实施新农村建设。第三，正式制度与非正式制度的并立运行。在当前中国农村，正式制度已经大规模下乡，并且已经在一些领域确定了牢固的基础。但与此同时，在正式制度之外，乡土社会的非正式制度仍然在固守着村庄秩序。
按照诺斯的观点，非正式制度是与正式制度相对应的、同样对人们的行为起到约束作用的一系列规则，它们并非经过人们有意识的设计，而是在人们长期的社会交往自发形成，并被人们无意识接受的行为规范，主要包括意识形态、价值观念、道德观念及风俗习惯等。相比正式制度，这些非正式制度对村民行为的规约往往更加彻底有效。从笔者对X区域的经验调查来看，新农村建设政策执行过程中，执行主体会适时交替地使用正式制度或非正式制度，并且对非正式制度运用是否得当显得极为关键。
