本课题主要从以下六个层次着重分析地方政府间跨区域合作治理行政制度的创新路径：一是行政机构设置层面。主要包括建立区域性地方政府联盟、地方性公共事务管理局、综合性政绩考核制度、多元性评估体系等。

二是联席会议制度层面。主要从基本概念、存在问题和原因以及创新路径角度分析不具有行政隶属关系的地方政府或职能部门，通过行政首长或部门领导的定期或不定期会晤，商讨区域合作中面临的重大问题，并在平等协商的基础上达成相关的合作协议，如何以解决跨区域合作治理过程中遇到的问题。三是利益协调机制层面。主要分析跨区域治理中地方政府间利益协调机制的概念、形式和类型，影响因素以及利益形成机制、利益补偿机制，利益分享机制和利益约束机制方面的建构路径；四是行政运行机制层面。主要包括建立信息交互机制，危机应对机制、评价考核机制，吸纳退出机制、行为约束机制等。五是行政制度环境层面。主要包括选择多样化区域治理模式，建立区域合作公约，签订府际服务契约，设立区域共同发展基金，构建地方公共组织网络关系等。六是行政制度主体层面。主要包括树立可持续发展的区域合作观和区域共赢理念，制定统一的区域战略合作规划，实施“和而不同”的区域整合政策，加强地方政府人力资源建设等。

方雷，山东大学特聘教授、二级教授，人文社科青岛研究院院长，政治学与公共管理学院和马克思主义学院教授博士生导师，教育部“新世纪优秀人才”，国务院政府特殊津贴专家；钟世红，山东社科院科研处、山东大学地方政府管理研究所研究员，博士。

绪 论............1

第一章 跨区域治理及制度供给理论 ............ 42

一、地方政府跨区域治理的属性 ............ 42

二、跨区域治理的制度供给条件 ............ 47

第二章 区域化与地方政府改革 ............ 53

一、理解区域化 ............ 54

二、区域化对地方政府改革的挑战 ............ 59

第三章 跨区域治理的制度变迁 ............ 81

一、跨区域治理制度变迁的动力机制 ............ 82

二、跨区域治理制度变迁的阻力因素 ............ 88

三、跨区域治理制度变迁的合力模型 ............ 89

第四章 跨区域治理中行政制度运行的障碍 ............ 102

一、跨区域合作治理中制度运行的异化 ............ 102

二、跨区域合作治理中制度监督的困境 ............ 106

三、跨区域合作治理中制度评价的缺失 ............ 110

第五章 创新跨区域治理的行政机构设置 ............ 117

一、组建地方政府联盟 ............ 117

二、设立区域公共事务管理局 ............ 122

三、组织区域合作论坛与合作洽谈会 ............ 128

第六章 创设跨区域治理的联席会议制度 ............ 131

一、地方政府间联席会议制度的基本属性 ............ 132

二、地方政府间联席会议制度运行状况 ............ 142

三、地方政府间联席会议制度存在的问题及成因 ............ 156

四、地方政府间联席会议制度的创设路径 ............ 169

第七章 构建跨区域治理的利益协调机制 ............ 181

一、跨区域治理利益协调机制的概念与形式 ............ 182

二、跨区域治理与地方利益的发展变化 ............ 190

三、跨区域治理中阻碍利益协调的影响因素 ............ 195

四、跨区域治理利益协调机制的制度构建 ............ 207

第八章 完善跨区域治理的行政运行机制 ............ 223

一、信息交互机制 ............ 223

二、行为约束机制 ............ 235

三、危机应对机制 ............ 237

四、评估考核机制 ............ 242

五、吸纳退出机制 ............ 250

第九章 优化跨区域治理的行政制度环境 ............ 252

一、完善相关法律法规体系 ............ 252

二、建立区域信用体系 ............ 258

三、构建网络化区域治理体系 ............ 265

四、设立区域公共发展基金 ............ 269

五、建立区域合作公约 ............ 272

六、签订府际服务契约 ............ 273

第十章 加强跨区域治理的行政主体建设 ............ 275

一、树立跨区域治理意识 ............ 275

二、制定统一的区域战略合作规划 ............ 279

三、实施和而不同的区域整合政策 ............ 281

四、加强跨区域治理人力资源建设 ............ 282

绪论

全球化和区域化已成为当今世界发展的两个必然趋势。随着国内分权

化和市场化改革的不断推进，我国的经济社会发展也呈现出区域化的态势，

区域一体化格局正在逐渐形成。然而，随着区域一体化的推进，区域问题

和区域公共事务不断凸显，传统的“内生性行政区行政”已经无力解决发

展中遇到的如产业结构趋同、地方保护主义、区域内公共服务不足等诸多

问题。这严重限制了区域发展目标的实现，影响了区域内民众和政府的利

益。因此，要想实现突破性发展，地方政府必须打破现有的行政区划界限，

实现区域内的统筹协调发展。

20 世纪 80 年代以来，西方发达国家出现的治理变革运动对我国产生

了很大的影响，治理理念被广泛地应用到我国的行政改革以及公共管理模

式再造过程中。跨区域治理作为治理理论在区域层次上的运用，已经成为

当代地方治理实践中被广泛采用的一种治理形式。这为我国的区域一体化

发展提供了重要的理论支撑。

同时，20 世纪 80 年代以来，制度范式革命使得新制度主义研究方法

成为不可阻挡的潮流，制度被作为提高绩效的最优方法而在政治学研究中

被广泛讨论。从跨区域治理的制度供给角度进行研究，能够指导地方政府

在实践中形成跨区域合作治理的行为取向，解决现实生活中的诸多跨区域

公共治理问题。然而，在跨区域治理需求日益增加的背景下，现存的地方政府行政管

理体制在制度供给、实施和变迁中存在诸多困境。我们认为，一方面，“由

于资源禀赋的差异和越来越多的跨区域公共问题的突显，各地区之间通过

互利合作来实现利益最大化的需求越来越迫切”a；另一方面，由于现有

的地方行政还是以“闭合式的行政区行政”为主，区域公共管理无法适应

地方政府间跨区域合作治理。所以，有必要通过新型地方行政制度的生产

和供给，建立双边或多边的协商机制，进行充分的信息沟通和交流，降低

交易成本，在一定的区域内，实现有效的集体行动，从而促进区域一体化

发展和合作共赢。

一、研究意义

从世界范围来看，“当今世界已是一个全球化和地区化并行发展、全

球主义和区域主义共同崛起的时代” b。全球化和区域化是当今世界发展

的两个向度。在某种意义上，经济全球化导致了区域化，区域一体化推动

了全球化，区域化与全球化是互促互进的对立统一体。当今全球化的步伐

在加快，区域问题频出，区域公共事务在增加，地方政府间的单边行政已

无法适应现实的区域治理需求。这在客观上要求地方政府实行跨区域合作

治理，实现区域的一体化发展。

从国内情况来看，随着市场化与分权化改革的不断发展，区域一体化

格局逐渐形成，区域合作有了突破性的进展。同时，大量的区域公共问题

a 石佑启：《论区域合作与软法治理》，《学术研究》，2011 年第 6 期。

b 陈瑞莲：《区域公共管理研究的若干问题述评》，《新华文摘》，2004 年第 10 期。

也涌现出来，已经超越了体制性的地理界限，对特定地区或邻近地区产生

了外部效应，单一的行政区划政府和现行的行政管理体制对提供跨区域的

公共服务已经力不从心，需要多个地方政府联合起来进行合作治理。

（一）问题的提出

随着市场化与分权化的发展，区域一体化格局逐渐形成。同时，大量

的区域公共问题也涌现出来。例如，跨区域环境资源保护、突发性公共问

题的处理、地区社会治安状况与犯罪、地方基础设施的发展等，都与区域

共同利益息息相关，同时也会超越体制性的地理界限，对特定地区或邻近

地区产生外部效应。单一的行政区划政府对提供跨区域的公共服务已经力

不从心，需要多个地方政府联合起来进行处理。公共问题的增生在某种程

度上是与市场机会主义的出现相伴而生的，而且随着市场经济在全球化进

程中的拓展具有了全球性。“个体对公共利益的冷漠与无奈，或者说个体

理性与集体理性的矛盾，公共权力与个体权利的冲突，是公共问题治理过

程中现代国家制度内部和国家制度建设面临的重大问题。”a

从理论研究角度看，针对跨区域地方治理问题，国内外学者从财政学、

区域经济学、博弈论、新公共管理、制度经济学等视角分别对其进行了深

入的研究。但是针对跨区域地方治理中的行政制度研究相对较少，而制度

匮乏正是诸多跨区域地方治理问题产生的根源。参与合作的主体争夺合作

收益而采取的机会主义行为，如地方市场分割、地方保护主义等，增加了

区域合作的内生成本，交易费用增加。这将导致难以实现有效合作的囚徒

困境的形成，无疑对区域协调发展非常不利。针对这个问题，可以通过设

a 潘伟杰：《制度、制度变迁与政府规制研究》，上海三联书店出版社 2005 年版，导论，第 4 页。

置新的明确规则来化解负外部性问题，减少内生交易成本。建立科学合理

的行政制度能够保障区域的协调发展，化解负外部性带来的诸多问题。本

研究综合运用外部性理论、公共选择理论、制度变迁理论以及“囚徒困境”

理论，对跨区域地方治理中的行政制度进行研究。本研究试图通过对跨区

域地方治理中的行政制度发展历程进行梳理，挖掘利益冲突的根源，提

出完善的建议。

地方政府间横向关系是政府过程领域的热门话题，国内诸多著名学者

对此都有论述，比如 1998 年林尚立的《国内政府间关系》，2000 年谢庆

奎的《中国政府的府际关系研究》，但绝大多数文献聚焦于研究中央与地

方之间的关系。对于地方政府间跨区域问题的研究，有张紧跟的《当代中

国地方政府间横向关系协调研究》。国内其他学者主要是对区域经济的研

究，很少有学者从制度经济学的角度分析跨区域公共管理问题。金太军与

沈承诚的《区域公共管理制度创新困境的内在机理探究——基于新制度经

济学视角的考量》，是从新制度经济学的角度研究区域公共管理制度的困

境。金太军的《区域公共管理趋势的制度供求分析》，也是从制度的供给

与需求方面研究区域公共管理趋势。所以现有的对地方政府间跨区域公共

事务治理的制度研究是不完善的。

20 世纪 70 年代中期以来以科斯为代表的新制度经济学流派（New

Institutional Economics）在经济界的影响力不断扩大，新制度经济学逐渐

成为西方一个重要的经济学理论。

从现实实践看，地方政府间关系难以理顺已经成为地方发展共赢的重

要障碍，地方政府在横向关系上如何定位自己，已经成为各级地方政府亟

待解决的问题。长期以来我国政府和市场的关系比较模糊，随着区域间经

济联系的增多，地方政府间跨行政区的竞争与合作也不断深入。所以理顺

和发展各地区政府之间的横向关系，对于推动我国地方政府间关系的健康

发展具有重要的现实意义。首先，有助于消除区域行政壁垒，构建区域大

市场，提高区域整体竞争力。目前，我国长江三角洲、珠江三角洲、环渤

海湾京津冀、粤港澳大湾区等区域经济发展迅速，区域内部逐渐形成统一

的大市场。但是，地方政府作为独立的利益主体，受传统行政区行政观

念、地方利益、个人政绩等方面的影响，在区域合作过程中，仍然人为设

置了很多贸易壁垒，无形之中增加了不同行政区域之间的交易成本，影响

了资源流通的效率。单纯依靠市场的力量难以解决这些问题。因此，合理

解决不同行政区域间的利益冲突有助于减少区域内部经济主体之间的交易

费用，促进资源合理有序流通，从而提升区域整体的竞争力，促进区域经

济快速、稳定、健康发展。其次，有助于区域协调发展，保障区域内部公

平。目前，我国区域一体化组织大多是“强—弱”联合的合作形式。在合

作过程中，受经济效率因素的影响，资金、技术、项目、人力资源等因素

多向经济实力强的地区流动。这将导致区域内部不同行政区划间的经济差

距进一步拉大，导致区域利益失调，使不同地方间的利益冲突更加严重，

不利于区域的协调发展。在利益失调的过程中，受影响最大的是相对落后

的地区，这有可能增加区域间的不公平。构建合理的跨域治理行政制度可

以有效地避免这些问题，实现区域协调发展，保障区域内部公平。

随着区域内地方市场经济的开放化、合作化发展趋势不断深入，由于

市场竞争性、资源稀缺性、相对闭合性的行政区划所引致的信息不对称以

及地方政府作为理性经济人的自利性动机，包括产业结构趋同、公共基础

设施重复建设、突发性公共危机以及生态环境破坏引致连锁效应等在内的

区域性公共问题不可避免。目前，国家和有关地方政府区域一体化、提升

区域竞争力的政策导向较多，而针对行政制度设计和运行机制创新等方面

的制度性供给相对匮乏。因此，如何突破行政区划界限，克服地方政府各

自为政所导致的负外部性效应，以合作治理的方式解决跨区域公共事务，

成为地方政府需要解决的新挑战。

跨区域地方政府间的合作治理需要理论的指导，区域公共管理的现实

问题迫切需要制度的创新。这样的研究不仅具有迫切的现实意义，更具有

重要的理论价值。

本书不局限于纯粹而抽象的理论研究，而是紧紧围绕种种现实问题和遇到的困难，有针对性地实现理论和实践相结合，注重研究成果的创新性和可操作性，希望通过本研究为区域合作治理提供创新的制度设计和切实有效的对策，为地方经济社会全面发展提供理论服务。

·第一章 跨区域治理及制度供给理论

随着跨区域公共问题和公共事务的大量兴起，地方政府间的开放和合

作趋势不断深入，府际间的合作治理需要突破行政区划界限，克服区域发

展导致的负外部性效应，以合作治理的形式提供优质的区域公共产品和公

共服务。因此，急需构建新型的跨区域合作治理的行政制度以克服集体行

动的困境，提高地方政府参与跨区域治理的积极性，增强跨区域合作的动

力，以实现地方政府间跨区域的合作治理。

一、地方政府跨区域治理的属性

地方政府合作治理跨区域公共事务是指若干地方政府基于共同面临的

公共事务问题，依据一定的协议章程或合同，将公共资源在地区之间重新

分配组合，获得最大的经济效益和社会效益的活动。这一概念包括了以下

几个方面的内容：一是合作治理的基础是地方政府间达成的协议；二是合

作治理的目标是实现区域间的经济效益和社会效益的最大化；三是合作治

理的客体是区域间的公共事务。

（一）地方政府间跨区域公共事务的特征

地方政府间跨区域公共事务治理的核心是跨区域公共物品，而跨区域

公共物品属于公共物品的一种特殊类型，所以也具备公共物品非排他性和

非竞争性的特征。跨区域公共物品除了具有一般公共物品所具有的共性，

还具有“高度渗透性”“不可分性”的特征，同时还具有供给与需求主体

的复杂性和多样性等特征。

跨区域公共物品的供给主体更为多元，不仅涵盖政府、企业、社会组

织等多元主体，更跨越多个区域以及多个层级的政府或职能部门。这也决

定了其供给过程充满竞争和利益博弈。跨区域公共物品的需求主体作为“理

性经济人”，都希望最小化成本、最大化收益，因此难免会产生“搭便车”

的机会主义行为。这些特征决定了现实中地方政府必须在跨区域公共物品

供给中寻求合作。

（二）跨区域公共事务治理中地方政府的角色定位

地方政府具有提供公共物品的责任，但是在跨区域合作治理公共事务

中，地方政府首先代表的是本地区的利益，而不是整个区域的利益。依靠

单个地方政府往往无法解决跨区域公共事务。依靠中央政府解决跨区域公

共事务，又容易造成各个地区福利的损失不同。美国著名新制度主义学者

埃莉诺·奥斯特罗姆指出：“我不同意如下看法，即中央政府管理或私人

产权是避免公用地灾难的唯一途径。”她通过实证研究认为：“在一定的

自然条件下，面临公用地两难处境的人们，可以确定他们自己的体制安排，

来改变他们所处的情况的结构。”

地方政府的公共性和自利性表明，在区域性公用资源治理过程中，地

方政府不仅是地方公共事务的管理者，对所管辖的行政区域内公共事务起

着决定性的影响，同时还是具有特殊利益的行为主体，与其他地方政府以

及区域社会共同构成区域性公用资源治理的力量。a 所以，跨区域治理公

共事务只能依靠地方政府自身，而制度又相对是有效率的，诉诸制度来解

决跨区域合作问题是必然选择。同时，由于资源禀赋的差异和越来越多的

跨区域公共问题的突显，各地区之间通过互利合作来实现利益最大化的需

求也越来越迫切。只要能进行良好的信息沟通，建立双边或多边协商机制，

降低交易费用，在一个相对规模较小的组织中，实现集体行动应该是可能

的。b 所以在地方政府跨区域合作中，只要参与合作的成员数量适中，成

功实现合作是有可能的。

从现实情况来看，随着我国区域经济一体化的不断发展，地方政府逐

渐意识到，如果继续陷于相互间的恶性竞争，遵循以邻为壑、行政区经济

的传统思路，“很难彻底扭转参与区域和全球产业分工水平低、产品附加

价值小、品牌形象弱、产业链短、营销网络窄的局面，只会因路径依赖效

应而在粗放型发展道路上越陷越深”c。同时，大量跨界公共事务和公共

问题的出现也呼唤着地方政府合作。出于现实的需要，地方政府间横向合

作不断增加，协作机制不断完善，各地在经济、社会、环境和文化等领域，

围绕着贸易一体化、基础设施建设、环境保护、产业结构调整、社会保障、

地方应急管理、信息服务、科学技术等方面展开了广泛的合作。a

（三）地方政府跨区域合作治理中制度的功能

诺斯认为，制度构造了人类互动的结构，它能帮助个体形成与他人进

行交易的合理预期，是降低不确定性的主要手段。b 在不完全知识和有限

理性的世界里，市场过程必须由制度加以组织，制度提供了普遍和稳定的

行为规则，能够降低搜寻、谈判和监督等交易成本，创造合作条件并提供

激励机制。制度是帮助市场主体以节约方式获取信息的有用工具，为人们

彼此联系和相互合作提供框架。制度为企业家制定和实施战略计划提供了

参照，同时也为经济主体提供了与市场条件有关的信息。c 个人追求利益

最大化，却由于认知能力有限又总是处在信息不完全和不对称的环境中，

于是在交易中就会发生欺诈、偷懒、“搭便车”等机会主义行为，从而使

人与人之间发生利益冲突和摩擦，增加交易费用和交易后果的不确定性，

最终损害自己的福利，而制度就是人们为防止机会主义而缔结的契约。d

制度的功能有很多，其中最核心的功能有以下几点：

（1）好的制度能降低交易费用和社会运行成本，提高社会发展效率。

新制度主义认为：“制度使日常生活中反反复复的讨价还价最少化；制度

降低了交易费用。”e 诺斯也指出，现代经济所必需的制度转型，是“人

格化交换向非人格化交换的转变”，因为只有非人格化的制度才能“确保

我们的交易成本是低廉的”。a

（2）外部性内部化。科斯定理已经说明：在交易费用为零，产权界

定清晰的情况下，交易双方自愿交易就可以将外部性内部化，从而有效地

解决外部性问题 b；在交易费用大于零的情况下，要想使交易双方资源交

易实现外部性内部化是不现实的，这时候就需要一些制度来使私人利益接

近社会利益，同时一定程度上实现外部性的内部化。c 地方政府在处理与

相邻地方政府的关系时，如果只从本地区利益出发，做出的决策难免会对

邻近区域形成负外部性，只有通过制度约束才能解决负外部性内部化问题。

（3）协调、整合与激励功能。好的制度具有很强的妥协性、包容性

和整合性，因而能协调和整合各方面的意志，调适人与人、人与社会、人

与自然的关系，调节资源、机会和利益，是化解冲突、增强合力、实现共

同发展的重要途径和保障，因而是人类共同体的黏合剂、社会关系的调节

器。d 无论是好的制度还是坏的制度，一旦形成，就有一定的能动性和导

向性。人们如果遵守制度就不会被社会淘汰，会得到他们应得的利益和好

处；同时，制度也会惩罚不遵守它的人。这样制度就可以强化人们遵守制

度的自觉性。这种制度化的激励机制与随意性较大的领导者个人激励和政

策激励相比，具有无可比拟的科学性、可靠性和持续性。另外，制度能够

通过优胜劣汰来调动和激发人的潜能和活力，好的制度对良性竞争和创造

具有激励作用，它给人的个性、才能和主观能动性以充分发挥的空间。a

（4）通过抑制人的机会主义行为或者提供有效信息降低不确定性。

不确定性的形成主要是因为信息掌握不完全，因此，如果信息被一定的机

构或者个人较为完全地提供，那样就会减少不确定性，在一定程度上抑制

机会主义行为的发生。减少不确定性，能够帮助人们形成合理的预期，减

少人们决策的困难。在地方政府跨区域合作过程中，各地方政府掌握的具

体信息是不同的，如果没有一套信息共享制度的约束，不仅地方政府间合

作是不可能实现的，而且会造成地方政府间的相互猜疑和不信任。

总之，制度通过提供一系列规则界定人们的选择空间，约束人们之间

的相互关系，从而减少环境中的不确定性，减少交易费用，保护产权，促

进生产性活动，减少冲突，增进合作。b 所以，目前无论是从学理上还是

现实中，最好通过制度的形式来约束和激励地方政府间的跨区域合作行为。