本书是贺雪峰教授继《新乡土中国》《最后一公里村庄》《治村》后的又一部田野性质的学术力作。针对中国当前快速的城市化进程，作者围绕现代农民工还愿否返乡、能否返乡以及如何返乡这一紧迫的社会课题展开了全方位的历史判断与制度性思考，作为对进城与返乡这一历史命题的延伸，全书还对中国当前社会的土地制度、城市化路径、贫富差距等社会热点问题进行了立体而深入的田野观察与学术解读，并另辟蹊径提供了诸多独到的解决方案与路径。

贺雪峰，1968年生，湖北荆门人。著名社会学及乡村治理问题专家，中国长江学者，现任武汉大学社会学系主任，武汉大学中国乡村治理研究中心主任，博士生导师，华中科技大学特聘教授。主要从事乡村治理研究和乡村建设实践，出版《新乡土中国》《最后一公里乡村》《治村》等多部学术著作。

代 序?

回不去的乡村？ / 1

一 进城还是返乡

务工、务农与创业 / 3

返乡创业的逻辑 / 11

农民家庭劳动力如何配置 / 15

进城还是留守 / 23

农民为什么愿意回村居住 / 35

熟人社会的养老 / 40

互助养老值得重视 / 45

从新冠疫情认识农民退路的重要性 / 50

二 农村区域差异?

代际责任与自由恋爱 / 57

性别失衡与代际关系 / 63

老年人储蓄的区域差异 / 75

北方农村兄弟关系更容易紧张 / 81

农村老年人瘫痪了还能活很多年 / 86

负担不重的家庭 / 90

半市场中心地带 / 99

晋西北农村性质 / 104

村庄秩序的条件 / 109

云贵川与鲁豫皖 / 114

文化核心区与边缘区 / 126

三 农业用地制度

中国的粮食安全有没有问题？ / 133

武汉郊区的土地抛荒 / 137

北京郊区的蔬菜种植 / 144

烟台市党支部领办合作社 / 155

农地三权分置问题 / 162

皖河农场的经营体制及其优势 / 176

保护耕地也要考虑代价 / 192

四 建设用地制度

沿海土地利用的先行劣势 / 197

壮大农村集体经济要警惕负债 / 202

宅基地改革的核心是“居有其屋”?/ 206

征地拆迁与农民的地权意识 / 218

五 “三农”政策对话?

“三农”问题的根本是农民问题 / 233

乡村振兴战略的辩证法 / 237

城乡收入差距为什么会拉大？ / 256

城市发展战略的若干想法 / 264

城乡融合发展彰显中国制度优势 / 274

从开发扶贫到精准扶贫——中国农民的脱贫之路 / 280

农民如何城市化 / 291

国土空间规划的几个问题 / 297

乡村振兴规划中的四类村庄 / 304

未来15年乡村建设重点在于保底 / 310

“合村并居”何必拆农民房子 / 314

“合村并居”可能造成系统性风险 / 320

后 记?/ 323

代 序：回不去的乡村？

一

“农民工回不回得去农村”是一个前沿问题，对这个问题的回答关系到中国“三农”政策的制定和中国现代化道路的选择。当前对这个问题的解答显然不能让人满意，这里的简单讨论算是抛砖引玉。

一般认为，当前农民工有两代。第一代农民工往往在村庄长大，有务农经历，父母和子女皆留在农村。第一代农民工进城务工是为了更好的农村生活：他们本人进城务工，将土地

留给父母耕种，既获得农业收入，又获得务工收入，经济收入因此不断提高。目前，第一代进城农民工年龄都已渐长，他们或已返乡，或正在返乡的路上，或已不得不考虑返乡。农民工返乡是一个过程。随着年龄的增长，在城市获得体面就业机会越来越难，而从事起“脏苦累险”的体力活来也越来越力不从心；于是他们开始返乡，接替因年龄太大而再难种地的父母，耕种土地；然而返乡不久，他们就会因为种地来钱太慢、收入太少，而再次进城务工。年龄越大，进城务工越难，返乡务农的时间就越长……经过四五年的往返，他们终于回到农村定居种地。一般来说，随着年龄的增长，农民工越来越偏向在家乡附近务工，并用更长的时间务农，一直到完全返乡。

当前，全国农村仍在经历一个已持续20年的建房高潮。建房首先是因为有了收入的节余（主要得益于农民进城务工所获得的收入），其次是由于村庄熟人社会中的攀比，再次，这也是他们对返乡的预期。

由此，我们可以认为第一代农民工是愿意回去农村的。

问题是第二代农民工还愿不愿意回去农村。第二代农民工是指1980年代以后出生的农民工，他们往往没有务农经历，初中毕业即直接进城务工。这一部分没有务农经历甚至缺少村庄生活经验的年轻人，既不会务农，也不喜欢务农；他们对农村没有感情，反而对城市充满热烈的向往。正因如此，当问到第二代农民工是否愿回到农村时，他们中的绝大多数都会回答不愿意，甚至有人说死也要死在城市。

也因此，学界和政策部门一般倾向认为，第二代农民工由于从来没有过务农经历，回到农村不会农活，况且本身也不愿意回到农村务农，因此是回不去的。既然第二代农民工回不

去，那么将来在农村谁来种田就成了问题。未雨绸缪，现在的农村政策甚至城市化政策就应当做到“四化同步”，即与城镇化、工业化和信息化发展同步推进农业现代化，推动农村土地流转，培育新型农业经营主体，实现适度规模经营。简单地说，政策安排应该以第二代农民工回不去农村为预设。

问第二代农民工是否愿意回农村务农，这对于当前只有20至30岁的年轻人来说，的确是有点不合时宜：他们还年轻，正处在青春烂漫的年龄，还要努力，要学一门技术，要在机会更多的城市寻找发财致富的机会——还要做梦。中国当前的发展阶段也可以为很多进城农民工提供实现梦想的机会，若他们凭借自己的努力，又能抓住良好的机遇，就有机会获得足够的就业与收入条件，进而真正地在城市体面安居。

第二代农民工是在改革开放的繁荣中成长起来的。他们在电视中看到的都是城市中产阶级的光荣与梦想，因此期待自己进城后也能够实现这种中产阶级的生活。但在中国当前的经济发展阶段，城市只能提供相对有限的高收入就业岗位，国家也不可能为所有的进城农民工提供在城市体面生活的保障（社会保障的覆盖面越广，其保障水平必然越低）；只是因为他们年轻，可以有较高的务工收入，才可以支撑自己在城市的生存；但他们仍要将所有工资收入贴现使用，因而不愿意缴纳“五险一金”——农民工每月三五千元的工资，“五险一金”就要缴去三分之一甚至一半，几乎没有农民工愿意缴；而不缴或缴不起“五险一金”，就意味着他们无法为未来积蓄。

第二代农民工现在正年轻，还可以拼搏奋斗，寻找机会实现梦想，因此当然不愿意返乡务农。谁说他们就一定没有机会呢？他们还在奋斗、还要奋斗呢！到了中老年，若仍然没有获得在城市体面安居的就业与收入条件，他们就不得不在进城与返乡之间做出选择，这时候再问他们是否愿意返乡，答案一定会完全不同。

当前农民工进城，即使是为了让子女受到良好教育，而将子女带入城市，拖家带口地在城市安了家，他们也一定将父母留在了农村。因为家中还有承包地，父母种地有收入，农村生活费又低，父母不仅不需要进城务工子女赡养，还往往将农产品无偿支持进城子女。

现在的问题是，当初年富力强进城务工经商的农民工，随着时间推移，已步入中老年；他们的子女也已经成长起来，成为新一代农民工，并且结婚生子。这样的农民家庭就有了三代人一起待在城市。农民工年龄越大，在城市就业的机会就越少，一家三代人即使有住房，居住条件也可能不太理想。年轻子女的务工收入有限，还要养活他们的子女；而已经年老的父母既无就业机会，自然无收入来源，也就成为了家庭中的累赘与负担，拮据的家庭经济导致了紧张的家庭关系。在这样局促的空间里，在这样紧张的家庭关系中，所有压力都转向父母——那些已经年老，并仍然留在城市以期全家团聚的农民工，他们的日子十分煎熬。

处在这样的语境下再来看，若这些年老的、在城市失去就业机会的进城农民工还有回农村去的机会，他们还会不会选择返回农村？

当前中国社会比较安定，社会结构具有较大弹性，农民工对现状仍然满意。其中原因是，中国农村已经普遍形成“以代际分工为基础的半工半耕”劳动力再生产模式，这种结构占到 全国农民家庭的大约70%。在一个农民家庭中，中老年父母务农，获得务农收入；年轻子女务工，获得务工收入。农村自给自足经济成分比较高，生活成本低，虽然农民家庭收入不是太高，日子却不难过；若全家进城，农民就会失去务农收入，且城市生活成本很高，即使在城市买了房子，他们连每月的物业费也缴不起，城市生活的日子就会很煎熬。因此，有人认为只要给农民工房子，他们就可以在城市体面安居，这种认识显然是片面的。

当前中国经济发展的阶段，决定了大多数进城农民工无法在城市获得体面安居所必需的就业机会与收入。随着中国经济的持续增长，会出现越来越多可以让农民工在城市体面安居的就业机会，从而可以让越来越多农民工在城市体面安居下来。但在未来很长一段时间，还会有数量庞大的进城定居失败的农民，这部分农民有返乡的要求，他们要回到农村去。但是，他们还回得去吗？

二

农民工能否回得去农村取决于两个因素：一是农民工退养能否与农耕结合起来，二是农村是否具备农民进行生产、生活的基本条件。先来看第一个因素。

农业生产有一个重要特点：它既是社会过程，又是自然过程。自然过程是指，春播只能秋收，一年中真正农忙的时间只有两三个月，其余时间都是在等待和进行田间管理。作为自 然过程，农业生产无法人为加快，也很难进行劳动投入与农业产出的考评，因此它天然适合家庭经营。在当前农业机械化越来越普及，农业重体力劳动环节越来越少的情况下，农业生产越来越成为技术性和管理性的劳动投入。中老年农民种田，是“人均一亩三分，户均不过十亩”的小规模经营，体力劳动不重，田间管理负责，且有的是时间等待春播秋收。这种就业不充分的软性劳动投入与农业相对较低的收入构成平衡。中老年人种田，因为精耕细作，一定是亩产最高的。假设一对夫妇种10亩田，不计劳动投入，一年可以有1万元纯收入，再加上庭院经济和副业收入1万元，每年农村收入就有2万元，而农村生活自给自足，住自家住房不出房租，支出很少。这等收入虽然不能致富，却可以解决温饱，物质消费水平不差，日子很好过。

当前中国三分之二的耕地用于种粮，种粮食的收益比较低，风险也比较小，不需要与市场对接（国家保护价收购粮食），技术也比较简单成熟，这使中国三分之二的耕地可以与数以亿计中老年农民的退养状态结合起来，让这数以亿计的中老年农民可以从种粮中获得收入、就业、价值与意义。正是通过种粮，基于土地之上的村庄治理关系得以建立。至于农业生产中的经营性部分，尤其是希望发展现代农业的部分，可以让更有资本、更有技术、更愿冒险及更想赚钱的“新型农业经营主体”去经营。所以要将生产粮食的三分之二的耕地留给退养状态的中老年农民，包括进城失败的农民工。

有人认为，因为第二代农民工从来没有种过田，所以他们即使在城里待得不舒服而想返乡，也种不了田。实际上，农民工返乡是一个过程。前面已述，农民工到了一定年龄，在城市就业越来越难，就会开始返乡；而家乡的父母不仅拥有进行业生产的场所、工具、土地，还有现成的技术，这些农业技术并不是什么难以掌握的高科技，而是经过手把手教授很快就可以学习到的。经过几年的城乡往返，即使从来没有种过田的人也可以很快熟练掌握种田技术。

一旦农民工回乡种田，体力劳动不重，田间管理轻松，每年有三个月农忙，大部分时间农闲，他们就可以在农村建立基于土地的，略胜于城市的生活。他们有力可以使，有熟人社会中的关系可以开展，有家有业，有事情做。春播到秋收，是收获的期待，是人生的希望。他们有了就业，就有了意义感，就有了存在的价值。

当然，中老年农民种田必须要具备进行农业生产的基本条件。尤其是单家独户“不好办、办不好和办起来不合算”的共同生产事务不仅需要村社集体协力，还需要健全良好的社会化服务。通过调整农民土地以让农地集中连片，村社集体能否解决单家独户不好办的共同生产事务，以及国家能否通过自上而下的财政转移支付解决农业生产所需的基本公共品，就成为 “老人农业”能否有效率的关键，也就成为农民工回不回得来农村的关键。

举一个例子。据湖北省孝感市经管局调查，孝感一个村，因为农民不种田，村干部推动土地流转，几年时间，推动了300户的800多亩耕地流转给了大户耕种。后来，市新农村建设工作组从上级争取到部分资源改善了农业生产条件，做到了所有农田能排能灌和机耕机收。结果，村庄里的老年人纷纷要回了承包地，他们的理由有三条：一是农业生产条件好了，不需要重体力，年龄大也搞得了；二是种田有成就感；三是可以锻炼身体。农民要回承包地的三条朴素意见极其重要：过去不种田，不是不愿种，也不是无人种，而是无法种。只要有了进行农业生产的基本条件，农民都是愿意种地的。

三

如果小农可以解决生产、生活中的共同事务，国家能为农民提供进行农业生产所需基本条件，则不仅有人种田，而且进城失败的农民工也可以体面地返回农村，将退养与种粮有机结合起来。武汉郊区房地产商的广告词是“城市农夫有点田”，即为每栋别墅预留两分农地，以吸引城市人来郊区买房。农民进城，由于年龄大了，无法在城市体面安居，他们返回农村， 在自己宅基地上住自家建的房子，种自家承包地，虽然收入不高，生活水平却不低；最重要的是，有了就业，就有了体面和尊严感，就可以理直气壮地活着，就可以在进行农业生产的同时展开村庄的生活，进行村庄的治理。城市的灯红酒绿已经厌倦，家乡的村庄是落叶归根的地方，更是人生的归宿。

当前中国普遍存在“以代际分工为基础的半工半耕结构”，一个家庭中的老年父母在家务农。中国目前还有两亿多农业劳动力，平均年龄是47岁。虽然现在农业劳动力正在老去，但进城务工的农民也年龄渐老，其中相当部分人会返乡务农，从而使农业劳动力的数量长期保持在两亿左右的高位。中国总共有20亿亩耕地，按两亿农业劳动力来计算，劳均仅10亩耕地。这10亩耕地不足以让农民致富，却可以解决农民的就业、收入、温饱问题。只要中国经济没有发展到可以为大多数进城务工的农民提供在城市体面安居的就业与收入机会的程度，就会有大量进城失败的农民工需要退回农村从事农业，就不会没有人种田。

中老年人小规模种田虽然不能致富，却可以维持温饱与底线生存，保持基本的体面生活。同时，小规模农业生产，精耕细作，粮食亩产一定很高，这样就可以解决谁来养活中国的问题。因此，当前的农业政策应基于仍然有大量小农要依托耕地种粮、且有能力种粮的前提来制定；农业政策则以这些小规模地种自家承包地的农户为主要目标，为他们提供服务，而不是如目前“三农”政策的重点是扶持所谓“新型农业经营主体”，推动土地流转，实现土地规模经营。

自上而下的财政支农资金一定要解决小农户无法种地的问题，其中关键又是解决小农户进行农业生产所必需的基本农业生产条件的问题。

四

若要保证进城失败的农民可以返回得了农村，国家在当前城市化政策中就应当充分注意发挥当前城乡二元结构对农民的保护作用，即农民可以自由进城，资本不能自由下乡。农民

的住房、宅基地和土地承包经营权不允许失去，不能够自由交易。农民的宅基地使用权、土地承包经营权是他们的基本保障和社会保险。要知道，在城市资本严重过剩的情况下，允许交易的结果，是农民很快就会失去自己将来可能还要退回家乡的基本条件。

如果农民工进城失败可以退回农村，即农民工在城乡之间可以自由进退，就可以防止形成严重对立的城市内的二元结构，就可以让农村继续充当中国现代化的稳定器与蓄水池，就可以继续保持中国社会结构的弹性。当然也就可以让进城失败的农民仍然可以保持基本的有尊严的生活。

2015年1月3日

1.这是一部特别有乡土情怀和人道关怀的学术随笔，作者关心中国当代进城务工的农民在年纪渐长后的去向和退路，结合各地调研的情况，探讨了不同地区的农村劳动力和农民家庭在面对“进城还是返乡”的抉择时，其就业和养老的前景及可能性。所涉观点均建立在作者多年来的田野经验之上，其观察与思考更多地是基于对“三农”问题的扎实调查，而非某种理论的逻辑推导。

2.作者旗帜鲜明地反对乡村振兴政策的浪漫化和激进化，这在当下的中国尤为振聋发聩。中国的城市化、现代化运动给中国社会带来了史无前例的冲击和变化，在这种背景之下，农村充当着稳定器和蓄水池的作用，它为留守农村的农民、进城失败的农民等人群，提供了最后的退路和最基本的保障，亦使得中国能够从容应对金融危机、经济衰退周期，避免落入中等收入陷阱。因此，研究农民进城、土地制度变革和乡村振兴，制定相当的政策措施，必须将农民返乡的后路纳入考量，不能激进地把他们的土地和住宅收走。即使是同样的问题，在沿海、中部和西部地区，也会出现完全不同的境况，千万不能一刀切。

“合村并居”何必拆农民房子

一

2020年5月6日山东省自然资源厅政务动态栏目发布“省自然资源厅召开《山东省村庄布局专项规划》等项目和技术规程专家研讨会”，消息称，国土空间规划处将“编制全省村庄布局专项规划，指导各地完成县域村庄布局，制定全省合村并居规划指引，稳妥推进合村并居”，引发广泛关注。据齐鲁网、公众号“网上问政”和公众号“东岳客”2020年5月8日进一步的延伸报道，“合村并居”，又叫作“合村并点”。山东之所以要“合村并居”，原因是“山东是人口大省、农业大省，有农村常驻人口4900多万，行政村6.9万个，村庄密度0.43个/平方公里，平均每个村700多人”，“山东省农村人口多，村庄规模小、密度大”，早在2001年山东省政府就出台关于规范“小城镇建设”的47号文件，对“合村并点”进行了说明。“2008年开始实施合村并点试点的德州市认为，长期以来存在的村庄数量多、规模小，带来的‘三高两难’是制约农村发展的瓶颈”。“三高”，“一是村级组织运转成本高，基层负担重。按每村平均5000元计算，仅全市财政承担的村级工资费用就近4000万元。二是‘空心村’比例高，土地浪费严重。全市农村人均居民点用地达257平方米，高出国家标准107平方米，‘空心村’比例达80%。有的村庄房屋空置率高达50%。三是基础设施建设成本高，公共服务水平低。医院、学校、超市等基础设施，因村庄过于分散而低水平重复建设，国家的扶持资金分散到各村，就像撒胡椒面，收效甚微”。“两难”，“一是村级管理水平低，带领群众增收致富难。二是民主管理难。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾难以割除”。

因为“合村并居”是牵涉到农民基本生产、生活的大事，所以山东省自然资源厅召开一次专家研讨会，就引发了广泛关注。“合村并居”在山东是有特殊含义的。2014年我到山东德州调研，当时德州规划将该市8000个自然村全部拆掉，建1000个左右的大型社区。拆除8000个自然村，牵涉到德州全体农民的利益。拆农民房子要钱，建社区要钱，大拆大建，初步算下来也要超过千亿资金投入。德州是一个财政贫市，不可能拿得出这么多钱，市领导的想法是通过“增减挂钩”将拆农民房子退出的宅基地形成城市建设用地指标，再将指标卖到青岛，换回资金搞建设。问题是青岛并不缺建设用地指标，德州即使腾出建设用地指标也卖不出去。因此，德州只能靠贷款建社区，向农民收取建设成本，以及降低建设质量标准。结果就是，以前农民在自己房子住得好好的，现在非得被强拆搬进社区，还要自己出钱。搬进社区房子的质量差、面积小，社区也没有可以存放农具的空间，距离承包地太远，之前种植蔬菜的庭院也没有了。总之，农民搬到社区后生活质量下降了，生产、生活更加不方便了，还将原来计划到城市买房的积蓄用于购买社区质量很差的住房。结果政府花了很多钱，农民不满意，规划无法持续。德州在拆除大概10%的村庄以后难以为继，“合村并居”终于不了了之。

二

为什么山东省像着了魔一样非得花费巨额财力去推行“合村并居”，拆农民房子建社区呢？前引德州市所说的“三高两难”，成为支撑山东拆农民房子的理由。问题是，“三高两难”实在是小学算术题，不足为据，经不起算啊。若说村级组织运转成本高，相对于德州计划花费上千亿资金来“合村并居”，每年4000万元的村级组织运转成本何足挂齿？若说“空心村”比例高，农民进城自然就会有“空心村”，“空心村”里仍然有无法进城的农户需要留村务农，还有大量进城失败的农民将来需要返乡，村庄对农民生活的保底显然极为重要。有农民进城了，将房子空在那里，他们需要时再回来住，为何非得将农民进城后留下的空房子立即拆掉？有人说农民空房子不住人，浪费了土地。但是，中国并没有粮食紧张到非得拆掉农民房子将宅基地复垦种粮食的地步，反过来当前仍然存在普遍的耕地季节性抛荒。一面耕地大量抛荒，一面却将拆农民房子、复垦农民宅基地种粮食当作头等大事来抓，岂不荒唐？何况农民的空房子是作为退路来保留的。面对2020年新冠疫情，幸亏农民在农村有房子，他们可以返乡安全度过疫情。若说基础设施建设成本高，绝大多数农户都已经自发到城市买房了，农民城市化是必然趋势，指望靠“合村并居”来为农民提供良好基础设施，恰恰是花了大钱没办成事。

“两难”就更不成立了。带领群众增收致富难？第一，群众增收致富的机会在城市，怎么可能指望村干部带领农民群众致富？第二，“合村并居”大折腾就能突然冒出带领群众致富 的村干部？说民主管理难，将小村合并成为大村就可以解决家庭宗派治村的痼疾了吗？大村有大村的管理难处，小村有小村的管理优势。从来没有证据可以证明民主管理难易与村庄规模大小有关系。

三

相对全国来讲，山东省行政村规模普遍偏小，那么，山东“合村并居”也并非就一定不好（当然，我以为“合村并居”没必要）。但合村就合村，何必花那么多资金去拆农民房子，建所谓的“新型社区”。山东在村庄之上普遍有管理区，山东的行政村与全国绝大多数省市的自然村（即村民小组）比较类似，管理区与全国绝大多数省市行政村比较类似。在我看来，

山东“合村并居”最简单的办法是将现在的行政村改成自然村基础上的村民小组，将管理区改成行政村。改变体制，不拆农民房子，更不拆掉自然村。一个管理区下面有若干个自然村，

有若干分散的居民点，有什么不好？这方面，山东烟台在管理区一级搞党建示范区，没有大拆大建，几乎不花财政成本，就完全解决了德州所谓“三高两难”的问题。群众满意，又没有财政压力，这才是实事求是的做法。

四

实际上，最奇怪的事情是，牵头山东“合村并居”的居然是山东省自然资源厅，也就是过去的山东省国土资源厅。本来行政建制应当归组织和民政部门管，是地方政府的职责，自然 资源厅只管理土地，何以会管到“合村并居”一事上来？自然资源厅管到村级组织行政成本太高、村干部带领农民致富难的问题上来，手也未免伸得太长了一点？

之所以山东省自然资源厅手会伸这么长，与自然资源部曾发布的“城乡建设用地增减挂钩”政策有关。为了节约土地资源，原国土资源部出台政策，允许地方政府在减少农村建设用地的同时增加城市建设用地指标。农村建设用地主要是农民宅基地，减少农村建设用地就要拆农民房子，将农民宅基地复垦为耕地。地方政府为了获得城市建设用地指标，动起歪脑筋，通过“合村并居”来拆农民房子。拆了农民房子农民住哪里？就住到廉价低质量建设的所谓社区，农民生活生产因此变得很不便利。

在经济条件比较好、财政能力比较强的地区，地方政府拆农民房子会给予农民比较多的补偿，因此农民对于搬进社区还比较满意，比如四川成都和山东青岛，实行“增减挂钩”，农民还是受益了的。而对于山东德州这样的财政穷市，地方政府没有财政能力，拆了农民房子却不能让农民获得满意的安置，搞得怨声四起。在全国绝大部分地区，“合村并居”造成极其严重的农民利益受损和干群关系对立。

德州市自身财力不行，因而希望将拆农民房子所减少的 农村建设用地变成可以交易的城市建设用地指标，问题是，农村宅基地太多，山东德州拆除8000个自然村减少农村建设用地挂钩形成的城市建设用地指标远远超过市场需求。德州市刚开始时是希望将指标卖给山东比较富一点的青岛，问题是青岛也有“增减挂钩”，不缺指标。德州的指标卖不出去。原本指望靠拆农民房再卖指标获得土地财政收入，用这个收入偿还建设社区的贷款，现在指标卖不出去，建设社区的巨额贷款无法偿还，地方政府因此形成了巨额地方债务。

山东“合村并居”这样的折腾不能再搞了。