前言
没有魔法宫：被重重误解包裹的联合国
确实，我们不能说我们的工作是完美的，也不能说我们已经为和平创造了一个牢不可破的保证。因为我们建造的宫殿不是通过魔法触碰或隐秘力量就能“立刻显现”的魔法宫。但是我确信，我们已经锻造了一种工具。如果人们真的渴望和平，并准备为此作出牺牲，他们就可以通过这种工具找到赢得和平的方法。
——英国驻美大使兼英国代表团代理团长
哈利法克斯勋爵讲话，1945年6月26日，旧金山
“联合国的历史已翻开新的篇章。”联合国时任秘书长加利充满信心地宣布道，以表示对冷战结束的欢迎，并称赞其为联合国带来的“难得机会”。超级大国之间长达数十年的对峙已将该组织边缘化，而苏联的解体虽然给联合国带来了挑战，但也赋予了它新的意义。现在，它不仅可以扩大自己的维和作用，而且在派遣维和士兵时可以更加强势。它不仅可以在 安置来自战乱国的难民方面，还可以在促进政治和解、重建官僚机构和监督选举方面发挥积极作用。联合国还肩负着监督全球社会经济发展、为世界贫困地区提供援助和发展建议的使命。而且只有联合国才能合法地代表全人类来强势地捍卫人权，干预成员国事务。在1992 年的《和平议程》中，联合国自信地宣称：“本组织的作用绝不能再像过去那样被严重削弱。”
这是一个新的奠基时刻所怀有的梦想——仿佛世界将时钟拨回到充满希望的1945年。然而，这样 的机会如果真的存在的话，也几乎是稍纵即逝。无论是巴尔干半岛和非洲的内战，还是1994年发生在卢旺达的种族灭绝，都激起了批评人士对联合国无能的愤怒。自那以后，旨在改革该组织的一系列高级别倡议均遭搁浅，而联合国各层级内部也暴露出新的、此前无法想象的腐败问题。在克林顿政府的推动下，北约在没有安理会批准的情况下轰炸了科索沃，开创了以人道主义干预为名绕过联合国对主权国家进行武装干涉的先例。进入新的千禧年后，小布什政府提出了一种国家安全学说，主张发动先发制人的战争，这标志着对联合国赖以建立的基本原则的毫无掩饰的否定。早在里根执政期间，美国就已经削弱了与国际法院的联系；而现在，它对新的国际刑事法院置若罔闻，并破坏国际军控机制以及为达成一项具有法律约束力的生物武器协议所作的努力。尽管在袭击伊拉克（主要是为了帮助其盟 友英国政府）之前，美国对联合国口头上表示支持，但小布什总统几乎毫不掩饰对它的蔑视：很明显，无论联合国说什么或做什么，战争都会继续。但是，因此对联合国失去信心的不仅是华盛顿的单边主义者。世界上绝大多数反对侵略的国家也认为联合国失败了，因为它未能捍卫多边主义和集体安全原则。有一点是明确的：联合国曾被寄予厚望， 要成为全球新秩序的核心，但现在，这种期望已完全落空。
今天，改革联合国的提议不绝于耳。一些人希望联合国提高效率，以便对“流氓国家”和其他国际上的不法分子尽快采取军事行动。他们设想，也许可以扩大安理会成员构成、削弱常任理事国的否决权、重新组建联合国军事人员。另一些人则认为，它应该对成员国侵犯人权的行为采取更为强硬的立场，并在为时已晚之前，在世界上树立某些价值，例如自由和民主。还有人呼吁它促进所谓的“人类安全”，这是一个结合了发展目标和权利的概念，强调公民受到本国政府迫害时，联合国有权利出于保护的目的进行干预。然而，因为联合国已经在背离初衷的道路上走得太远，人们普遍怀疑任何改革能恢复它在国际事务中的中心角色。虽然基本上几乎没有人认为，如果联合国消失了，世界会变得更美好（尽 管美国的一个保守派智库确实在1984年发表了一份题为《没有联合国的世界：如果联合国停止运作会 发生什么》的研究报告），但也很少有人对它充满信心。一些有影响力的外交政策专家讨论过这种可能性：当联合国在安理会受到威权国家阻挠，在联合国大会上受专制势力影响而陷入僵局，无法采取行动来支持他们所谓的“民主和平”时，可以建立一个民主国家联盟替代联合国解决问题。
这场讨论关乎联合国未来在国际体系中的地位。 但它不可避免地依赖于对过去的理解。事实上，当前这种幻灭感的强烈程度与一种绝望感——即联合国实际发挥的作用离它的缔造者所设定的标准相差太远——密切相关。联合国秘书长加利辩解说，他在1992年为联合国规划的宏大愿景，只是对“《联合国宪章》最初设想的……崇高目标”的迟到的实现。批评者们同意他的说法。一位评论员为美国2003年春进攻伊拉克的政策辩护时说，联合国的规则早已被 搁置一旁，“多年来都没有执行过”。他接着说，国际体系的发展只会让联合国逐渐变得无关紧要，或 者至多是“一瘸一拐”。小布什政府的态度更加冷酷刻薄。它预见到，联合国如果不能对萨达姆采取强硬态度，将会变得完全无足轻重，就像两次世界大战之间的国际联盟（下文简称“国联”）那样。布什政府声称，入侵伊拉克是要提醒全世界，1930年代 的埃塞俄比亚危机，甚至慕尼黑阴谋，都可能再次发生。
然而，整个辩论所隐含的对历史的理解幼稚得惊人。无论支持者还是批评者，他们对联合国的过往所作的大量假设，都是基于对联合国基本文本的粗略解读，很少有人认识到这些文本在起草过程中伴随着复杂的动机。即便是现有的学术论述也受到污染，它们在解释这些文本是如何出现时，带着格外强烈的一厢情愿，就像在作特别辩护。于是，国际主义通常被描绘成积极的东西，全球化被描绘成现代历史的潮流。它们的指导性假设似乎是，无论通过国家或非国家行为体的行为，还是通过由公正且高尚的公务员组成的国际组织的工作，某种全球共同体的出现不仅是可取的，而且是大势所趋。
这种偏爱是有充分理由的。多年来，研究战后国际秩序的历史学家们完全忽略了联合国这个主题；尤其是对研究冷战和美国外交政策的人来说，联合国似乎与历史叙事的主线无关。让这个问题重新成为焦点的，首先是老布什总统在冷战结束时所宣布的“新世界秩序”，然后是他儿子的外交政策在知识界引发的震惊反应，这种反应来得更为紧迫，而且其精神底色已截然不同。在所有人中，尤其是小布什迫使许多历史学家试图证明联合国为何重要，或者至少，为何曾经对美国如此重要。因此，他们觉得自己有责任讲述美国历史上的国际主义政治家和有远见卓识的多边主义政治家们，以此批评小布什内阁中的民族主义伏尔甘。他们通常认为，富兰克林·罗斯福 在1940年代初为美国获得全球领导地位铺平了道路，并推行了正确的美国价值观以获得国际支持。因此，要为当前汲取有价值的教训，就必须强调21 世纪初狭隘的单边主义者与1945年明智审慎的国际主义者之间的差别。很快，故事的主角就变成了那些远见卓识者和英雄，他们给我们这个乏味且承平日久的时代带来了灵感：埃莉诺·罗斯福、拉斐尔·莱姆金、勒内·卡森（Rene Cassin）以及联合国（尤其是人权机制）的其他主要缔造者如今经常被用来提醒人们，个人的投身和行动主义可以取得怎样的成就。
乌托邦是不容忽视的，而联合国及其前身国联等国际机构所具有的乌托邦主义性质，当然是它们吸引力的一个重要方面。乌托邦主义给了它们能量和支持，在某些情况下，还提供了宝贵的政治资本。但是，历史学家把作为研究对象的乌托邦主义与他们自身的乌托邦主义混为一谈时，就很容易误入歧途。把自己想要的东西回溯性地硬加到历史中是一种由来已久的做法，今天的人权活动人士和人道主义干预的倡导者并不是第一批这样做的。但过去几年出现的一批文献，对联合国成立的目的给出了非常片面的看法，并归纳出缔造者从未追求的期望。其结果甚至可能加剧了这个世界组织所面临的危机，遮蔽而不是彰显了它的真正成就和潜力。
这时，我们就需要更为批判性地审视联合国缔造者的实际想法，而不是想当然地认为联合国是如何开创的，或者它将成为什么。当我们把视线转回 到1940年代时，我们应该保持警醒。因为我们发现，与当下历史学家倾向于表达的看法相比，当时的评论人士对这个新世界组织的看法更为谨慎。事实上，许多人在1945年旧金山召开的成立大会上选择了离场，因为他们认为自己被要求签名加入的世界组织充满了伪善。他们认为，大会关于普遍自由和权利的言辞过于偏颇，只是大国理事会用来加强自身的幌子。对于理应如何治理世界上的穷国和弱国，它的专横态度与轴心国集团的没什么两样。内部人士彼此交流时则谨慎地吐露不同观点，或将其隐秘地记在日记里。时任政府文官的英国历史学家查尔斯·韦伯斯特深度参与了《联合国宪章》的起草工作，在他看来，这是“一个披着普世组织外衣的大国联盟”， 其主要成就是改善了调节大国关系的机制。韦伯斯特的上司格拉德温·杰布不无讽刺地称赞他的美国同事，说他们有能力“欺骗”旧金山的人权活动人士， 让他们以为“自己的目标已经在宪章中实现了”。正如我们将看到的，这只是故事的一半：因为这些大国很少团结在一起，它们过去不会，现在也不总能随心所欲。但这是对过去几年一厢情愿的历史分析 的一种有价值的纠正。
任何将今天的关切回溯性地硬加到联合国建立过程中的尝试，其影响都是深远的。文本不会为自己说话，像联合国的原始文件这样存在激烈争议的文本当然也不会。人们可以认为，《联合国宪章》（特别是其序言部分）和《世界人权宣言》《防止及惩治灭绝种族罪公约》，都是为了证明在反纳粹斗争中建立起来的新世界秩序的根本必要性。或者，可以把它们解读为联合国缔造者从未打算兑现的期票。它们的多义性不应被忽视。事实上，最近的一些具有新理想主义的史学评论者指出，试图将我们目前的人道行动主义（humanitarian activism）的根源追溯到1940年代中期是完全不可信的，因为当时的主 要决策者谈论人权，经常是为了什么也不做，避免作出严肃的干预承诺。布莱恩·辛普森的研究表明，一个强有力的人权机制最初不是通过《世界人权宣言》和联合国，而是通过后来以区域为重心的《欧 洲人权公约》才出现的。塞缪尔·莫恩认为，现代人权运动最早不能追溯到1970年代以前。我也曾在其他地方说过，联合国早期的人权修辞掩盖了这一事实，即三大国有意放弃对迥然不同的人权机制作出认真且具有实质内容的承诺。对很多人来说，人权意味着很多事情。不过想一想，在起草《联合国宪章》激动人心的序言中厥功至伟的南非总理扬·史末资是白人移民民族主义这一理念的设计者，我们当然有必要谨慎行事，不要让我们自己的希望和梦 想过于依赖我们所讲述的关于过去的故事。
这并不是说，只有历史学家未能持平审视联合国创建背后所具有的思想和意识形态的复杂性。国际关系学者甚至要更失职。也许这是因为，在最基本的方法论层面上，他们急于证明自己的学科是一门独立学科，能够产生关于世界政治的普遍理论。对科学的羡慕导致他们将博弈论和理性选择理论的抽象概念理想化，并贬低意识形态的作用。本书的目的不是要探讨智识贫乏的后果，故对此不作赘述。需要牢记的是，如果依照这种方法，就不可能在世 界事务中认真对待思想和哲学之争，例如 20世纪中叶纳粹主义与自由民主主义之间史诗般的斗争，好像就可以基于成本—收益风险分析来加以解释。
但问题还不止于此。从一开始，国际关系专业学科在1940年代以现实主义学说的形式出现，就是致力于反对国际主义者不切实际的抱负。当时的评论家们，像沃尔特·李普曼、乔治·凯南、汉斯·摩根索，都持批评态度，认为建立一个世界组织的想法无异于天方夜谭：就像今天的一些左翼评论家，他们认 为联合国最多不过是一个谋求大国利益的合法机构。 当然，认为联合国是出于大国政治的目的而设计，而且很大程度上是作为大国政治工具而运作的说法，具有很大的合理性。然而无论如何，这并不是故事的全部（丘吉尔倒是希望这样来着，但他得失望了）。 更抽象地说，即使这是真的，仍然有必要弄清楚，为什么某些大国在历史上的某个时刻，会以需要成为世界机构成员的方式，来界定自己的安全需要。
1970 年代，随着布雷顿森林体系的崩溃和美国霸权的削弱，国际关系学科开始更加认真地看待国际组织。一种新的方法——在贸易中被称为新自由制度主义——分析了诸如国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织等机构为成员国所做的工作，并讨论了它们在多大程度上为美国领导下的战后资本主义复兴提供了支持。因此，尽管出于上述原因，学者们通常是基于讨价还价的行为体之间的“偏好”，而不是通过分析意识形态或文化背景下的多边主义 思想或哲学来解释国家行为，但他们现在确实解释了为什么国家可能会选择多边政策而不是单边政策。与前面提及的后“9·11”时代的历史学家们颇有些相像，他们的目标是要证明，小布什政府所追求的 单边主义与战后美国外交政策中理性的多边主义传统格格不入。从我们的角度来看，虽然这类学术研究旨在向美国决策者和其他读者展示国际制度为何 能带来“真正”的收益，但它们很少以联合国作为具体研究对象。它们根本不认为联合国是一个举足轻重的机构。2009年初被奥巴马任命为国务院政策规划司司长的政治学家安妮·玛丽·斯劳特提出，政府和非政府组织的跨国接触（而不是联合国）构成了真正的“新世界秩序”，她甚至期待一个“没有中心化的全球机构的全球法治”秩序。
对联合国的一些疑虑，也许源于美国自由主义者 对其意识形态多样性的不信任。在联合国，独裁者可能与民选政客勾肩搭背，威权主义者可能与自由主义者、社会民主主义者站在同一条战壕。在一个关注人权普世化的时代，这种的多样性不会给他们留下正面的印象。社会科学越来越多地使用一种经过过滤的语言，通过运用诸如治理、最佳实践和管理主义等概念，避免公开提及政治，但这几乎无法掩盖作者根深蒂固的价值判断。所谓的民主和平论 （基于这样一种论点，即民主国家之间一般不会发生战争）反映了一种当代共同的规范取向，于是自由主义俨然成了能够应对现代世界挑战的唯一具有政治合理性的形式；人们援引康德的观点（虽然密尔是真正的鼻祖），主张通过民主国家的联合来传播和平——也许对某些人来说，还要把民主传播到全球。在这种脉络下，美国的自由主义被呈现为非暴力的和实用主义的，不含任何意识形态成分，而且令人欣慰地与自由主义在帝国和统治方面的更具胁迫性 的遗产分离。用政治学家约翰·伊肯伯里的话来说，“说到底，相比统治世界，美国人更感兴趣的是创造一个有规则的世界”。更重要的是，历史站在他们一边，因为“通向现代性的道路最终只有一条，而且其根本性格是自由主义的”。奥巴马的美国也许包含了与小布什的美国截然不同的价值观，但无论如何， 在一些著名的外交政策理论家看来，它仍然体现着 世界精神（World Spirit）。
因此，尽管多边主义和民主凝聚力是超越了美国两党分歧并广泛传播的国际主义理念，但它们远未促成美国人与联合国和解，反而引发了对其价值的进一步质疑，因为今天的联合国与任何一种促进人权的民主国家联盟模式都相去甚远。我们可能会争论，让世界“因民主而安全”（由伍德罗·威尔逊总统提出的著名观点）的愿望到底是被小布什的单边主义所实现，还是被否定。不过，即使是持后一种观点但仍然相信国际机构价值的人，也认为联合 国在输出自由方面的表现相当糟糕。而且无论如何，所有这些用伪历史和伪科学术语表达的论争，关乎的是美国外交政策应该走向何方。至于联合国的意识形态起源，它提供的信息太少了。
要了解这一起源，显然可以从威尔逊主义出发，这也是现代国际主义思想标准解释的首个停靠港。然而，我们不应要求威尔逊在他死后为另一个更好的美国承担太多责任。正如我下面所说的，威尔逊 期待建立一个国际“权力共同体”，但他缺乏与他的国际地位相称的能力，来为此制定一个精确的计划。他的目标是建立一个新的世界民主秩序，还是说他主要关心的是为欧洲带来和平所必需的东西？他是否认为民族自决在全球适用？如果是，什么时候适用？ 对于美国既存的明确可辨的国际主义流派，无论是激进的和平主义者、西奥多·罗斯福强有力的帝国主义教化使命（civilizing mission），还是通过国际法进行仲裁的理念，威尔逊都倾向于忽视（同时代的复兴主义者也是如此），再加上他自己思想中的模糊性（可能是有意为之），当然也就允许之后的评论家们在他的各种声明中进行挑选来回答上述问题。
我想指出的是，在国联的创立以及由此而来的20世纪整个世界机构体系的形成过程中，对威尔逊来说很重要但无疑较少得到重视的英国帝国主义思想，至少与威尔逊一样重要。19 世纪晚期，美国还只是世界第二大国，英帝国才是世界霸主，也是国际组织思想得以生发的一个关键所在。下文所提供的只是对一个论点的概述，其目的当然不是完整地讲述国联或联合国的意识形态起源，而是要提供这个故事中被忽视但很有价值的，在某种程度上甚至可以说是决定性的一部分——既然世界史对国联和 联合国的兴趣更多在于，它们的影响和参与在多大 程度上导致了帝国的终结。
具体来说，本书挑战了两个相互关联的历史公设。其一，联合国起源于第二次世界大战，与战前失败的国联没有任何明显关联——就像阿芙洛狄忒 一样纯洁无瑕。其二，联合国的成立主要是美国的事情，在为此展开的公开辩论和私下讨论中，其他国家几乎没有发挥作用。相反，我认为，联合国本质上是由国联开创的世界组织发展史的新篇章，并通过国联同帝国问题以及英帝国尤其在最后几十年的全球秩序构想联系在一起。
